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　　法制化建设取得了重要进展。一方面，从习惯于按照“”办事，到制定相应的法律、法规。如制定《社会保险法》、《军人保险法》及《工伤保险条例》、《失业保险条例》、《城市居民最低生活保障条例》、《农村五保供养工作条例》等，还有与社会保障直接相关的《老年人权益保障法》、《残疾人保障法》等，使国民的社会保障权益更加明确。另一方面，社会保障行政管理与经办机制改革取得了重要进展。从改革开放初期恢复民政部，到1998年国务院组建劳动和社会保障部统一管理企业与乡村社会保险事务，再到2008年将劳动保障部与人事部合并组建新的人力资源和社会保障部，使全国的社会保险事务进一步集中监管；同时，将经办社会保险等事务的机构从政府序列中独立出来变成事业单位，成立非政府机构性质的全国社会保障基金理事会，利用邮局、银行等提供发放养老金等社会保障服务，这些重要变革都标志着社会保障行政管理体制与经办机制正在走向成熟。

　　实践效果非常明显。一方面，新旧制度已经整体转型，并部分地实现了制度创新。一个政府主导、责任分担、社会化、多层次化的新型社会保障体系，已经替代了原有的国家负责、单位（集体）包办、板块分割、全面保障、封闭运行的国家—单位保障制度，在养老保险等方面还部分地实现了制度创新，即构建了社会统筹与个人账户相结合的新模式。另一方面，越来越多的城乡居民受惠于新型社会保障体系。全民医疗保险与基本养老保险制度全覆盖基本实现，社会救助直接惠及1亿以上的低收入人口及天灾人祸中的不幸者，保障性住房供应规模持续扩大，各项社会福利事业亦获得了较大发展。正因为此，我国市场经济改革中的巨大社会风险才得以基本化解，国民经济持续高速增长才具有了稳定的社会环境，并明显地推动了社会的发展进步，增强了人们适应时代剧变的承受能力。

　　第一，城乡分割与地区分割的推进方式，损害了社会保障制度的统一性及特定功能的全面发挥。例如，在养老保险中，职工基本养老保险处于地区分割统筹状态，农民工很难完全融入这一制度，城镇居民与农村居民养老保险分别由不同政策规范；在医疗保险中，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗三轨并存；在社会救助中，最低生活保障制度同样是城乡分立，其他专项救助亦在城乡之间差异巨大；即使是针对无依无靠的孤寡老人也是城乡分割实施，在城市是通过公办老年福利院来满足其生活保障需求，在农村则通过是五保户制度来规范；等等。这种城乡分割与地区分割的推进方式，损害了社会保障制度的统一性，限制了社会保障特定功能的全面发挥，使社会保障社会化发展的正向效应打了折扣。

　　第二，社会保障主体各方责任划分的模糊化，直接影响着这一制度的健康发展。例如，传统制度下的历史责任与新制度下的现实责任一直处于模糊状态，它必然影响到化解历史负担的责任在相关主体之间的合理分担，并对新制度及其运行效果造成严重影响。目前难以推进养老保险全国统筹、各地社会保险费率高低不一等问题，其实都和历史责任与现实责任划分不清密切相关。再如在新制度的实践中，政府责任与企业、社会、个人的责任边界也是模糊不清的，即主体各方所负责任的大小并不明确，甚至具有一定的随意性。即使是政府责任，在中央政府与地方政府之间亦是责任模糊，虽然中央财政自1998年以来对社会保障的投入在大幅度增长，但并非法定的固定机制，地方财政的责任更缺乏规范。社会保障责任划分的模糊化，直接损害了新型社会保障制度的有计划性和可预见性，同时也给经济发展和市场竞争中的主体各方带来权利和义务的不确定性，并增加了劳动者代际负担的不确定性和每届政府应负责任的不确定性，进而损害市场经济的正常秩序，弱化国家参与国际竞争的能力。因此，用明确的责任划分来替代现实中的责任模糊，用分级负责的固定拨款机制来促使各级财政到位，客观上已经成为新型社会保障制度建设所面临的紧迫任务。

　　第三，改革不同步与“老人老办法、新人新办法”的改革原则未能很好贯彻，滋生了新的社会矛盾。在养老保险制度改革中，企业职工早已建立了统账结合的社会养老保险制度，而机关事业单位工作人员还停留在原有的退休制度中，这种不同步导致了两大群体在养老金权益上的差距持续扩大。同时，无论是企业职工还是机关事业单位工作人员，因为未真正贯彻“老人老办法、新人新办法”改革原则，造成企业退休人员普遍觉得权益受损，而机关事业单位工作人员却明显获得较企业员工更为优厚的养老金待遇，结果滋生了企业与机关事业单位退休人员的尖锐矛盾，同时也直接影响到年轻人到机关事业单位就业的择业偏好。因此，不同步的改革直接放大了不同群体的福利权益差距，而不分新人、老人的做法，既是对同一代人追求公平权益的损害，亦使深化改革难度显著增大。

　　第四，现行制度安排的设计均不同程度地存在着缺陷，致使优化制度安排的任务异常繁重。例如，职工基本养老保险还停留在地区分割状态，制度结构亦存在着不合理现象；医疗保险依然是城乡分割，责任负担失衡；失业保险与工伤保险制度均缺乏预防风险的功能；最低生活保障制度同样存在着只考虑收入状况而不考虑资产状况以及非专业化实施的缺陷；老年人福利事业、残疾人福利事业城乡分割，有的甚至是将救助、福利与保险相混淆；灾害救助只体现出政府责任，而且主要集中在中央政府；住房福利将住房救助与公共房屋供应混在一体；整个制度体系表现出经济保障项目与服务保障项目失衡，管理体制中多龙治水的格局仍然存在，等等。如果不能尽快全面优化现行制度安排，随着投入规模的持续扩张与路径依赖的惯性强化，整个社会保障体系将陷入极为不良的状态。

　　社会保障管理体制与运行机制的城乡分割。与城乡分割的制度安排紧密联系的是社会保障管理体制与运行机制。一方面，尽管通过多次机构改革在一定程度上消除了一些管理体制中的城乡分割痕迹，但迄今仍未真正得到彻底根治，传统体制的惯性依然强大。例如，同样属于医疗保险事务，城镇人口由人力资源和社会保障部门主管，农村人口由卫生部门（现在的卫生和计划生育委员会）主管；即使同一种社会保障业务由一个部门统一管理，也会设置城乡有别的内设机构，如人力资源和社会保障部的养老保险司专司城镇人口养老保险管理之职责，农村社会保险司专司农村居民养老保险管理之职责；民政部门统一管理全国无依无靠的孤寡老幼救助，在许多地方也是由两个不同的内设机构来分别管理。另一方面，社会保障制度运行中的城乡分割经办也是普遍现象。例如，医疗保险由于是不同部门分割管理，在绝大多数地区也处于城乡分割经办状态，即同一地区往往并存着城镇居民与职工医疗保险经办机构和新型农村合作医疗经办机构，并运用着相互分割的两套信息系统；最低生活保障制度在城镇基层由居民委员会代为实施，在农村由乡村组织代为实施，并无统一的专业经办机构。社会保障管理体制与运行机构的城乡分割，既是社会保障制度安排城乡分割的现实反映，又进一步强化了社会保障制度的城乡分割，并必然带来社会保障资源配置的城乡分割。

　　第二，传统观念障碍依然深厚。在一些人（包括一些决策机构、政策制定者、立法者）的意识里，城乡二元分割不是可以逐渐改变的现象，而是一种已经固化的历史。在考虑政策措施、进行制度设计甚至立法过程中，他们总是自觉不自觉地将农村居民与农民工视为另类，一些貌似公正的观点与主张透出来的依然是城乡二元分割分治的旧思维与价值取向。包括主张为农民工维权单独立法，提出建立农民工养老保险制度与失地农民社会保障制度，等等，就是不考虑如何与现行基本社会保障制度接轨。传统观念的障碍，直接影响到新型社会保障体系的理念与目标设定。因此，如果不能从根本上改变传统的城乡二元分割分治的观念、意识与思维定势，社会保障体系建设仍将很难超出城乡分割的困局。

　　第三，体制性障碍影响巨大。在这方面，主要表现有二：一是职能部门的相互分割，直接导致了社会保障制度安排与相关政策的不协调，即使同一项制度亦存在着被多个部门分割的体制缺陷；二是职能部门职责紊乱、责任不清的局面并未得到扭转，还在直接影响着社会保障制度的健康发展。例如，上世纪80年代中期国家对社会保险制度的管理职能进行不当分割，让劳动部门管理国有企业职工、中国人民保险公司管理集体企业职工、人事部门管理机关事业单位职工、民政部门管理农民，所造成的不良后遗症迄今还在影响着养老保险改革的深化；医疗保险制度更是由两个部门分割管理，直接演变成了一种部门利益之争。而城乡孤寡老幼之所以在民政部门统一管理下也在实践中分割实施，主要原因是财政资源配置一直延用着原有的拨款方式，用于城镇孤寡老幼的财政资金与用于农村五保户的财政资金不能混用，是财政拨款体制的城乡分割导致了这一制度在具体实践中的城乡分割格局难以改变。因此，体制性障碍使一些看起来容易改变的现象变得很难改变。